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今年以來，積極財政政策靠前發力導向明顯，一季度地方債發行前置力度明顯加大。數據顯示，今年一季度，全國發行地方政府債21096億元，比去年同期增長約15.6%，其中新增專項債13707億元。今年政府工作報告提出，擬安排地方政府專項債券3.8萬億元，依據上述數據進行測算，一季度新增地方政府專項債發行進度已達36%，超過三分之一。

地方政府債券是目前地方政府唯一合法的舉債渠道，地方政府債券按資金用途和償還來源分類，通常可以分為一般債券和專項債券。其中，一般債券主要以緩解財政資金緊張為目的發行，以本地區一般公共預算收入作為擔保；而專項債券則主要以籌集資金支持重大工程或項目為目的發行，以所建設項目未來產生的現金流作為還款保證。Wind數據顯示，一季度一般債券占比約為28%，專項債券占比約為72%。從發行結構來看，今年一季度地方債發行主要以專項債券為主。

近年來，專項債成為促投資、擴內需、穩定宏觀經濟大盤的重要手段。特別是自疫情沖擊以來，總需求不足成為經濟運行中的突出矛盾。目前，信心、預期與總需求擴張仍是宏觀政策需要發力加碼的重點。今年一季度以來，宏觀經濟保持積極向好態勢，但基礎仍不牢固。3月制造業PMI有所回落，生產與新訂單指數均比2月下降，產需雖仍擴張，但擴張力度卻有收斂趨勢，值得高度重視。而自春節效應消退之后，2月CPI同比僅增長1%，PPI同比下降1.4%，物價上漲乏力背后折射出總需求擴張動能不足的問題。

在經濟增長動能方面，盡管1-2月消費有所回暖，但依據央行一季度城鎮儲戶問卷調查報告，傾向于“更多消費”的居民占比23.2%，僅比上季度微增0.5個百分點，而傾向于“更多儲蓄”的居民占比仍高達58%，反映出居民目前邊際消費傾向仍在修復階段，消費預期和信心尚需提振。因此，一季度實現經濟回穩，依舊需要投資發揮“穩定器”與“壓艙石”的重要作用。財政部特別提到，要加強政府投資對全社會投資的引導作用，專項債的前置加速發行恰好切合了這一方向。積極財政政策的重要手段之一便是增加政府投資，利用乘數與加速效應，發揮帶動與示范作用，挖掘社會資本投資潛力與效能。

結合上述經濟運行背景，專項債投向必定以基建領域為主。根據財政部數據，今年前兩個月新增專項債分別用于市政和產業園區基礎設施、社會事業、交通基礎設施、保障性安居工程、農林水利以及倉儲物流基礎設施建設等專項用途項目等。再結合專項債發行規模遠大于一般債的特征事實，表明專項債支持基建投資擴張、帶動總需求回穩的導向十分突出。

不過，當前專項債資金仍以投入傳統基建領域為主，新基建和新能源兩大細分前沿領域投資規模不足，表明專項債的投向與結構仍待繼續優化。新基建以及新能源的項目，普遍存在投資周期長、現金回收慢、資產周轉低、風險承擔高的特點，除少數經濟大省之外，多數省份出于項目與財政可持續性的考慮，對新領域保持相對謹慎的投資態度。高質量發展、發展實體經濟與數字經濟以及新舊動能加速切換的政策導向，高新技術、前沿科技、戰略性新興產業、“卡脖子”技術等是國家重點支持的新賽道，這些領域后期投資與建設的規模還有充足的潛力可待挖掘。

盡管專項債在擴大有效投資，推動經濟回升方面的作用重要，但依舊需要高度重視兩方面的潛在風險。一是資金使用效率。具有穩定NPV(凈現值)與合理IRR(內部回報率)的優質投資項目仍舊相對稀缺，因此要避免“錢等項目”的情況出現，以免造成資金與項目的匹配失位造成資金使用效率低下。二是地方政府的償債壓力。根據公開數據，今年一季度發行再融資債券約4400億元，同比增長約73%。特別在前期經濟增長中樞下移以及財政緊平衡的情況下，緩解還本付息壓力不能過度期待利率下行，而應做好優質項目提前儲備、健全項目管理機制與加強投后管理監督。二季度穩增長壓力不大，預計專項債的發行工作上半年可大體完成，未來中長期利率上行風險仍存，需要投資者加以高度關注。

（文章來源：21世紀經濟報道）

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